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中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見
來源： 新華社時間： 2025-08-29
新華社北京8月25日電
中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見
（2025年5月24日）
碳市場是利用市場機制積極應對氣候變化、加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要政策工具。目前，我國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場。為推動建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場，經黨中央、國務院同意，現提出如下意見。
一、總體要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平經濟思想、習近平生態文明思想，堅持穩中求進工作總基調，兼顧綠色低碳轉型和經濟發展需要，堅持有效市場、有為政府，堅持碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，加快建設全國統一的碳市場，有計劃分步驟擴大實施范圍、擴展參與主體，營造更加公平公開透明的市場環境，努力實現碳排放資源配置效率最優化和效益最大化，推動傳統產業深度轉型，培育發展新質生產力，激發全社會綠色低碳發展內生動力，為積極穩妥推進碳達峰碳中和、建設美麗中國提供重要支撐。
主要目標是：到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現重點領域全覆蓋。到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。
二、加快建設全國碳排放權交易市場
（一）擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍。根據行業發展狀況、降碳減污貢獻、數據質量基礎、碳排放特征等，有序擴大覆蓋行業范圍和溫室氣體種類。
（二）完善碳排放配額管理制度。建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，保持政策穩定性和連續性。綜合考慮經濟社會發展、行業特點、低碳轉型成本等，明確市場中長期碳排放配額控制目標。根據國家溫室氣體排放控制目標及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產業鏈供應鏈安全、民生保障的關系，科學設定配額總量，逐步由強度控制轉向總量控制。到2027年，對碳排放總量相對穩定的行業優先實施配額總量控制。穩妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例。建立配額儲備和市場調節機制，平衡市場供需，增強市場穩定性和流動性。合理確定用核證自愿減排量抵銷碳排放配額清繳的比例。
（三）加強對碳排放權交易試點市場的指導和監督管理。統籌好全國碳排放權交易市場和有關地方試點開展的碳市場。現有碳排放權交易試點市場要按照有關要求規范建設運行，助力區域綠色低碳轉型。鼓勵碳排放權交易試點市場在擴大覆蓋范圍、完善市場調節機制、創新監管手段、健康有序發展碳金融等方面先行先試，為全國碳排放權交易市場建設探索經驗。建立定期評估和退出機制，不再新建地方或區域碳排放權交易市場。
三、積極發展全國溫室氣體自愿減排交易市場
（四）加快自愿減排交易市場建設。建立科學完備的方法學體系，針對可持續發展效益顯著、社會期待高、社會和生態效益兼具的重點領域加快方法學開發，有效服務社會自主減排和生態產品價值實現。強化自愿減排項目開發、審定、實施及減排量核查等全鏈條管理。項目業主、審定與核查機構要恪守誠信原則，嚴格落實承諾事項，主動接受社會監督。加強全國碳減排資源統籌管理，規范各類自愿減排交易活動。
（五）積極推動核證自愿減排量應用。倡導推動黨政機關、企業、社會團體等在綠色供應鏈管理、開展大型活動、履行社會責任、綠色低碳生活等方面，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，各級黨政機關和國有企業要發揮表率作用。完善核證自愿減排量抵銷規則，提高國際認可度，積極服務有關行業企業國際履約和產品碳中和。
四、著力提升碳市場活力
（六）豐富交易產品。穩慎推進金融機構探索開發與碳排放權和核證自愿減排量相關的綠色金融產品和服務，加大對溫室氣體減排的支持力度。建立完善碳質押、碳回購等政策制度，規范開展與碳排放權相關的金融活動，拓展企業碳資產管理渠道。以全國碳市場為主體建立完善碳定價機制，充分利用全國碳市場的價格發現功能，為金融支持綠色低碳發展提供有效的價格信號。
（七）擴展交易主體。支持銀行等金融機構規范開展碳質押融資業務，穩妥推進符合要求的金融機構在依法合規、風險可控前提下參與全國碳市場交易，適時引入其他非履約主體。全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易。
（八）加強市場交易監管。規范重大政策信息發布，完善市場交易風險預防預警及處置程序，開展全國碳市場價格跟蹤評估，推動形成合理交易價格。加強交易行為監管，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為。建立重點排放單位履約風險評估預警和管理制度，防范履約風險。加強對碳金融活動的監督管理，引導金融機構按照市場化、法治化原則做好金融服務，守住不發生系統性金融風險的底線。
五、全面加強碳市場能力建設
（九）完善管理體制和支撐體系。建立健全與全國碳市場發展階段相適應、有利于加強統一監督管理、權責清晰、運行高效的管理體系。加強全國碳市場管理能力建設。推動建設全鏈條、數字化、智能化的全國碳市場管理系統、注冊登記系統和交易系統，強化服務功能，保障數據安全。
（十）加強碳排放核算與報告管理。健全企業溫室氣體排放報告制度。結合全國碳市場建設，加快修訂重點行業企業溫室氣體核算與報告指南，條件成熟后轉化為國家標準。實施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監測的碳排放核算。加強碳排放關鍵計量器具配備、使用和管理，依法進行檢定或校準，制定計量技術規范，開展碳排放計量審查。實施重點排放單位關鍵參數月度存證。
（十一）嚴格規范碳排放核查。完善重點行業核查技術規范，明確核查要點和要求，規范核查流程。推動審定核查機構嚴格遵循客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業嚴謹的原則，對碳排放進行全面核實查證，確保審定、核查結果的準確性和可信度。對碳排放報告持續保持高質量的重點排放單位可結合實際簡化核查。
（十二）加強碳排放數據質量全過程監管。壓實重點排放單位履行碳排放核算與報告的主體責任，推動企業建立健全碳排放數據質量內部管理制度。地方生態環境、市場監管部門會同有關部門加強碳排放數據日常監督管理，綜合運用大數據、區塊鏈、物聯網等技術，提升監管水平。加大違法違規行為查處力度，嚴厲打擊弄虛作假行為。
（十三）加強技術服務機構監管。對全國碳排放權交易市場核查機構實施認證機構資質管理，明確準入條件、行為規范和退出機制。加強碳排放相關檢驗檢測機構管理，建立違規機構清出機制。積極培育咨詢服務、檢驗檢測、審定核查等技術服務業，定期開展評估，促進第三方技術服務市場健康發展，打造更多國際性專業服務機構。推動技術服務機構加強行業自律管理。
（十四）完善信息披露制度。重點排放單位、注冊登記機構、交易機構、技術服務機構、金融機構等根據有關要求及時公開排放、履約、交易、質押等相關信息，接受社會監督。建立碳市場相關數據部門共享機制。依法加強重點排放單位、技術服務機構和金融機構信用監督管理。
六、加強組織實施保障
（十五）加強組織領導。在黨中央集中統一領導下，各地區各有關部門要結合實際抓好本意見貫徹落實。地方各級黨委和政府要加強組織領導，積極推進綠色低碳轉型，強化對碳市場建設運行的政策支持，加強對重點排放單位的監督管理，扎實做好本地區重點排放單位配額發放、配額清繳、數據質量管理等工作。生態環境部要加強碳市場建設統籌協調、組織實施和跟蹤評估，系統推進任務落地落實。有關部門要根據職責分工，加強協調配合和監管指導，形成工作合力。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。
（十六）強化政策法規支撐。研究完善相關法律法規，為碳市場建設提供法律支撐。開展溫室氣體自愿減排交易管理相關立法研究。健全行政執法與刑事司法銜接長效機制，依法開展相關領域檢察公益訴訟，加大對碳市場違法犯罪行為的聯合打擊力度。完善裁判規則體系，依法支持行政機關履行碳市場行政監管職責。加強全國碳市場與綠電、綠證等市場化機制的政策協同、制度銜接。制定全國碳市場注冊登記和交易收費規則。完善全國碳市場資金清算機制，提高資金清算效率。降低碳市場制度性交易成本。
（十七）深化國際交流與合作。積極參與應對氣候變化《巴黎協定》相關碳市場機制規則制定，推動全球綠色低碳公正轉型。加強國際磋商和對話交流。加強碳市場領域交流合作，推動技術、方法、標準、數據國際互認。多渠道宣傳我國碳市場建設做法和經驗。